央行突然掐架财政部，释放什么信号？
7月13日，中国人民银行研究局局长徐忠发表了一篇文章：《当前形势下财政政策大有可为》，主要是怼财政部太不积极甚至“耍流氓”。
徐忠的这篇文章引发广泛关注后，7月16日，财政系统官员以“青尺”为笔名发表了一篇题为《财政政策为谁积极？如何积极？》文章，就“财政政策不够积极”的观点进行了回应。文章指出，金融机构在地方债乱象中，很大程度上扮演着“共谋”或“从犯”的角色，绝不是只会产生幻觉和弱势的“傻白甜”，再次引发关注。
中国人民银行研究局局长 徐忠
央行如此高调实属罕见，当天同步的消息是财政政策转向积极。市场听闻奔走相告，以为宽松计。但这种发声，这种态度，结合当前形势，整个财税金融体系，恐怕正在面临一次根本性的变革。
财政政策大起底
徐忠在文章中，说了央行很多年想说却没有说的话——例如：“财政部将财政风险转嫁金融部门”，“金融机构管不住地方政府的违规融资行为”，“中国的财政部喜欢与美国财政部对比，强调自己的权利太小”，“中国的财政透明度很不够，信息披露大而化之，缺少公众监督等等”。
徐忠攻击得可谓一点余地不留，在批评“财政透明度很不够”这项，他直接抱怨财政数据奇葩，“不要说人大代表看不懂，我也看不懂。”——每年披露的内容经常变的，比如2012年以前的国企运行报告里是没有资产负债相关情况的，直到2013年才开始公布。
至于数据的细节更是像文中所说，就一句话带过，文章希望财政支出要接受纳税人监督，对纳税人负责。更重要的是，本来天天喊什么稳健中性，去杠杆的，应该是国家财政帮助领头逐渐降低负债；结果最明显的是自己的杠杆一直在减，死守国库，财政收入不减反增，税收越减越高，徐忠直接用“耍流氓”来评价财政部的做法。
之后更是点名减税减在国企，然后把担子转移到了小微企业身上，毫不掩饰的打脸。
文章还把所有财政经济“从头扒到尾”，首先是国有资本虚的不行，财政根本就没有掏钱，纯粹空手套白狼，无中生有盘了这么一大笔资产，还有那个特别国债，也就是在玩金融游戏，考验群众的智商，看起来似乎赢了。你说万一出了事怎么办？
央行厌倦“灌水”身份
前央行副行长吴晓灵说过，“刚性兑付不破，中国只有财政没有金融。”这么多年来，中国是财政强势、央行弱势，财政决定政府的钱怎么花，央行负责掌管14亿人的钱袋子。
央行显然不想再无限制地给政府资产负债表扩张背书了，这里面包括地方财政、央企国企、基建城投、融资平台。过去十年来其实名为财政积极的政策，最后都成了从银行手里要钱，而不是资产本身的经营性扩张，借新还旧，纯粹变成了货币扩张。
这么搞下去，那就是无底洞。政府资产持续膨胀但把包袱都给了银行体系，“央妈”不乐意了：啥时候是个头？央行这次发声就是一次明示：咱得算算账了。这笔账，可不是一笔小账。要变，就是一次全方位的变革。围绕着社会的钱和政府的钱。
1、短期看，财政消极会改变。增加财政支出、扩大财政负债，引入社会资本等方式盘活增效。也就是政府要加杠杆，对冲金融去杠杆导致的紧缩效应。
全社会的企业杠杆和居民杠杆都已经为国运担当足够，该是政府表现的时候了。有助于提振市场信心。
2、长期，财税金融体制面临根本性变革。看这信号，就在两三年内。对投资、产业、居民财富配置，会有根本性的影响。
原有体系太依赖银行的货币注水，而不是从资产角度做大做强做优。根本原因出在动力、利益、监管、预算约束。大白话：就是欠管，没人监督，以后这种情况不存在了。
3、以往的财政积极，都是在积极掏空银行里的钱。2008年四万亿政策出台，说是财政出资，实际根本是银行拼命无约束放贷给的增量刺激。不看还款能力，不看资产背书，本质是印钞而不是财政刺激。因为最后的负债没有直接记在财政上。做大的资产都对应着银行的贷款。也就是水放出去了，基建和房子搞起来了，包袱都在银行里。无约束，全社会买单。
4、地方政府要被关进笼子里了。过去十年全社会资产负债表膨胀的核心环节就在地方政府。通过贷款把地方国企、基建、融资平台做大之后，还是喂不饱。最后的态度：不给钱就不干活，给的钱，不一定还。这就是变贷为税，无约束从银行拿钱，就是从全民抽税。
5、金融不再是无底洞。无节制放贷的结果是，没有给地方政府造出可持续创造收益的资产。继续放贷只会让大家都去炒房子。金融体系的风险定价功能完全消失。实体领域劣币驱逐良币（谁离金源近谁就赚钱）。
结合中财办原副主任杨伟民前两天的发言：再放水也不会流入实体经济。这个中央经过多轮、多角度、各种刺激，已经有体会。
6、房地产税。把房地产税单列。因为很多地方既没有地可卖，也没有国有资产增值空间，实体经济税源也已经被发掘殆尽。地方政府既然是财金改革的核心议题，房地产税就是重要的新税基。
因为存量税基没有了！这是个严肃而现实的问题。
而这个单一税种，不但改变财政税源，改变地方财政结构，也直接对金融市场产生改变。
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财政官员发文回应
文章在网上广泛传播后，有人说，徐忠这篇文章，说白了就是“央行讨伐财政部门的檄文”。
果不其然，3天后的7月16日，财政系统官员就以笔名“青尺”发表文章《财政政策为谁积极？如何积极？》进行回应。一起来看全文。
积极财政政策等于提高赤字率吗？
财政赤字通常理解就是收支差额，但是各国财政收支的口径有一些差别，赤字口径因此亦有所不同。简单地用赤字率衡量积极财政政策，可适用于一般经济评论场合，但对于专门研究财政体制和政策来说，是不够严谨的。
媒体、学术界和金融机构对中国财政赤字口径的讨论由来已久，一些“看不懂财政报表”的人大代表和财经研究者也提出过计算赤字的修正方法，得出过不同的“实际赤字率”。这些分析各有一定道理，归纳来看，这些“实际赤字率”和官方赤字率的差别主要在于：
第一，官方赤字沿用一般公共预算（原称公共财政预算）新增债务规模的口径，这个口径是比较小的；
第二，由于中央和很多地方财政设有预算稳定调节基金，有些地方有年度间结转资金，通过净调入这些资金可弥补一部分收支差额，可以视为不同年度之间赤字的调剂，减少了官方赤字的波动；
第三，预算法修订后按照“四本预算”（即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算）的规定，广义上赤字还应考虑政府性基金预算的收支差额（即地方政府专项债务）。
此外，以前地方政府在预算之外的举债融资，常被认为应计入广义上赤字，但是很难追溯和准确统计。
查阅2018年预算报告，我们可以看到有关线索：“统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金，适度扩大财政支出规模”。上述表述说明，虽然官方赤字口径未发生变化，但财政部门在实际操作中已统筹考虑多种渠道加大积极财政政策力度，因此不能将赤字规模与积极财政政策的力度简单等同起来。
财政注资金融机构是虚假的吗？
徐博士文中有一个很吸引眼球的论点是，“现有国有金融企业的国有资本在很大程度上是不真实的。之前的历次注资，财政并没有真正掏钱。特别国债实际是在央行的帮助下财政发债银行买、银行自己为自己注资”。这种说法恐怕让海内外投资者大跌眼镜，甚至产生误解。
事实上，财政当局的资产负债表扩张是受限的，举债安排的支出与通过财政收入安排的支出都是掏出真金白银，除了对举债形成的支出往往要增加一些限制之外，资金本身并无区别；而货币当局资产负债表的伸缩度极大，由于存在印钞稀释货币的能力，对其“慷慨掏钱”则需要高度警惕。只要中央政府没有穷到打白条挂账的地步，质疑中央财政没有真正掏钱，这种说法是很不专业的。
1998年全国财政收入只有9800多亿元，发行2700亿元特别国债不是一个小数。回过头来看，当时设计出一整套合乎市场经济规律的注资方案，是值得称道的。放到今天来看，财政发债注资商业银行，举债的同时形成收益率较高的资产，同时央行释放流动性，缓解资金面紧张，实属十分正常的协同操作。只不过20年前市场主体和手段有限，定向发行国债、降准备金率和被注资的对象都同为四大行而已。
当年财政注资银行，就是加大积极财政政策力度的重要体现，后来财政对于商业银行股改的支持也是毋庸置疑的。从一直存续的特别国债及付息，到后来银行不良资产转为优质债权，这些都是实实在在的钱和权益，最后承担者是全体纳税人，岂能转身一笔勾销变成了靠银行自己和央行“帮助”呢？进一步设想，若1998年不采取这个注资方案，解决问题还有几种可能：央行直接“放水”当出资人，财政挤掉大量民生支出用于注资银行，财政以高息举债注资而后用更多的财政收入偿还；如果采取这些做法，最终利益受损的是谁呢？
金融机构是地方政府债务问题的受害者吗？
徐博士文中认为，将一些隐性债务划到政府债务之外，一推了之，可能引发地方政府的道德风险，将财政风险转嫁金融部门；同时，金融机构对地方政府处于弱势，由于财税改革落实不到位，金融机构管不住地方政府的违规融资行为。笔者认为，上述说法有失偏颇。
首先，金融机构在地方债乱象中，很大程度上扮演着“共谋”或“从犯”的角色，绝不是只会产生幻觉和弱势的“傻白甜”。地方政府不规范举债的各类形式、各个环节，几乎都有不同类型金融机构参与，其包装操作之复杂，远超出基层财政部门的工作水平。在以前地方举债处于灰色地带的情况下，不可能在像发行政府债券一样明面上公平竞争，金融机构在帮助地方政府融资时，自然设计对自己最有利的方案，既要确保刚性兑付，又要将自身收益最大化。考虑到地方政府融资冲动十分强烈，难说双方究竟孰强孰弱，甚至在预算法修订和地方债清理规范之后，还有金融机构强势要求地方政府违法违规对非政府债务进行担保。
在地方政府债务野蛮生长时期，金融市场产生了大批“高收益、低风险”的产品，扭曲了市场定价，挤占了投向实体经济的金融资源；规范地方政府债务管理是对这种扭曲的强力纠正，不可避免给地方政府和金融机构带来阵痛。地方政府处置存量债务风险，的确应当分类妥善处理，防范处置风险的风险。对划入企业债务、未纳入政府债务的存量债务，应积极稳妥采取措施，加快融资平台公司转型，提高经营水平，增强偿债能力。
但是需要指出的是：即使一些地方政府有意压低纳入政府债务的存量债务，也更多出于政绩考核和风险指标的考虑，而不是有意赖账不还，等着违约。因为基于中国国情和政治现实，特别是突出防范重大风险的背景下，地方政府是不愿意看到辖内任何企业发生债务违约的，无论融资平台公司、国有企业，哪怕是民营企业。
真正需要防范的是另一种倾向，就是站在金融机构的立场上，以防范金融风险为借口要求地方政府兜底，对不该担保或救助的隐性债务提供保护。这种做法延续了对金融市场的扭曲，不利于打破刚性兑付。尤其是提供保护的潜在手法，同样能给新增隐性债务打开方便之门，刺激金融机构继续“创新”，助长地方违规举债融资。这种现象更为隐蔽，危害更大。
如何向大国财政与大国央行转变
随着中国成为世界第二大经济体，财政政策和货币政策制定者都面临着重大挑战，主要是如何从小国赶超视角转向大国主动视角看待问题。
财政方面，自十八届三中全会以来，从现代国家治理的角度做了很大的努力，很多重大改革举措已经拟定了路线图，但还有很长的路要走。在推进改革和规范制度的过程中，用财政资金支付一些成本是合理且必要的，但财政资金绝不是弥补部门和地方既得利益的“唐僧肉”，不能认为过去存在的即是合理的。“对地方债务控制后，财政政策不可能积极，所以要增加中央赤字”、“金融去杠杆导致金融机构资产从表外回归表内，就要财政加大注资力度”，上述政策建议逻辑上显得草率。即使积极财政政策加大力度，投向地方政府搞基建和向金融机构注资是不是优先选项，也需要慎重研究。
央行方面，虽然人民币国际化进程积极推进，央行在全球货币政策协调中的作用不断增强，但人民币的国际地位滞后于中国经济的国际地位，利率、汇率市场化水平与国内外期望还有不小距离。比现实差距更为重要的是理念差距，即决策思路上仍然属于小国央行的特征。
诚然，中国实施货币政策有很多客观困难和约束条件，央行有不少苦衷可以理解。可让人遗憾的是，一些内部专业人士主观上对中央银行的独立性和权威性缺乏足够重视，在徐博士的此篇文章中多处可见这种思维痕迹。最典型的莫过于在《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（下称《指导意见》）中注意到“财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责”，却有些忽略前半句“按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则”，还提出“授权人民银行或其他部门来履行出资人职责”。了解上世纪90年代商业银行呆坏账历史的人，可以体会到《指导意见》中这一句原则的来之不易；也知道央行控股商业银行意味着多大的倒退。
总而言之，财政政策与货币政策应当紧密配合，从经济社会发展大局出发，协调制定政策和确定力度。在推进国家治理能力现代化的关键阶段，财政和央行要有所为、有所不为，在法治化和市场化的框架下，各司其职，权责匹配，自己不乱作为，也不要求对方乱作为，这才是对人民根本利益负责任的做法。
作者供职于财政系统，本文仅代表个人观点。
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来源：财新网、中国房地产金融、凤凰财经
编辑：纪海涛 / 审稿：王运宝
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